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《行政處罰法》修訂后 生態環境執法應該關注哪些內容?

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發布日期:2021-01-26 來源:中國環境 瀏覽次數:97
核心提示:1月22日,十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》。自1996年頒布施行以來,這是行政處罰法的第三次修訂。新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰領域的“母法”,新的行政處罰法給行政監管,特別是行政處罰提出了一系列新要求。對于生態環境執法而言,要及時適應此類新變化,切實實現依法治污。

1月22日,十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》。自1996年頒布施行以來,這是行政處罰法的第三次修訂。新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰領域的“母法”,新的行政處罰法給行政監管,特別是行政處罰提出了一系列新要求。對于生態環境執法而言,要及時適應此類新變化,切實實現依法治污。

關注一:明確“限制生產”是行政處罰不是行政命令,必須嚴格遵循辦案流程

《環境保護法》早就規定了“限制生產”的內容,該法第60條規定“企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的,縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施。”但關于“限制生產”的行為性質,法律上并未有明確的界定。不少地方將“限制生產”作為“行政命令”對待。

而根據環境行政處罰辦法第12條之規定,“根據最高人民法院關于行政行為種類和規范行政案件案由的規定,行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規定。”據此,不少地區在具體案件辦理中,將限制生產以行政命令的形式作出,未嚴格遵循行政處罰程序。

此次,《行政處罰法》第9條將“限制開展生產經營活動”作為行政處罰的種類明確列出,某種意義上正是對“限制生產”行為的定性。今后,生態環境部門在作出“限制生產”時,必須嚴格遵循行政處罰程序。在作出限制生產處罰決定前,依法告知當事人享有的陳述、申辯、要求聽證等權利,充分聽取當事人的意見。

關注二:用好行政協助制度,調查生態環境違法企業信息不用再“公事私辦”甚至“公事難辦”

在司法領域,“協助”是一個常見詞。民事訴訟法中明確規定了有關單位在人民法院在調查、執行過程中的協助義務。在行政執法中,盡管實踐中已經有了具體的“行政協助”行為,但囿于法律規定的缺乏,不少“行政協助”實際上依托于行政行為實施人的私人關系而實現,某種意義上是“公事私辦”,甚至可能出現“公事難辦”的情況。

例如,對生態環境違法行為人員身份調查時,特別是涉及暗管、滲井、滲坑、設施不正常運行等具體違法行為人員固定時,不少生態環境部門無法查實企業員工的詳細身份、社保記錄等信息。工商、稅務等部門可以告知具體情況,卻無法出具正式的情況說明。案件辦理往往受到影響。

此次《行政處罰法》第26條明確規定“行政機關因實施行政處罰的需要,可以向有關機關提出協助請求。協助事項屬于被請求機關職權范圍內的,應當依法予以協助。”該條規定,客觀上解決了生態環境部門信息獲取難的問題,進一步增強了生態環境部門對違法行為信息的獲取能力。

需要注意的是,對于“行政協助”的限制也是明確的,即“實施行政處罰的需要”時,才可以提出類似協助請求。具體操作中,生態環境部門可以通過協助請求函,附加違法行為立案登記表、違法行為調查材料等形式,向有關部門提出申請。

關注三:明確先“刑事”后“行政”的處罰要求,生態環境部門不能“先下手為強”

在生態環境執法過程中,行政違法與刑事犯罪往往交織存在,更多的時候是一線之隔。如非法處置危險廢物,即以三噸為界。正因為如此,不少生態環境部門在辦理環境違法案件時,往往不能準確把握行政處罰與刑事處罰的先后順序。加之近年來對于執法辦案的考核,不少地區對于環境違法案件往往是“辦了再說”。

修訂后的《行政處罰法》第27條對于行政處罰與刑事處罰辦理順序作出了明確規定,“違法行為涉嫌犯罪的,行政機關應當及時將案件移送司法機關,依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰,但應當給予行政處罰的,司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。”

需要說明的是,“應當及時”,以及移送司法機關后的“再移送義務”均是此次《行政處罰法》的新增內容。

由此可見,法律對于行政處罰與刑事處罰的辦案順序中,明確了先“刑事”、后“行政”的處罰要求。

如果說《行政處罰法》對此規定還相對“隱晦”的話,原環境保護部、公安部和最高人民檢察院聯合研究制發的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》(環環監[2017]17號)對此規定則更為直白。該辦法第16條規定,環保部門向公安機關移送涉嫌環境犯罪案件,“未作出行政處罰決定的,原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后,再決定是否給予行政處罰。”簡言之,生態環境部門對于涉嫌犯罪的案件絕不能“先下手為強”。

當然,生態環境部門在將環境違法案件移送司法機關前,并非絕對不能做出行政處罰,這要視生態環境部門發現“違法行為涉嫌犯罪”的時間而定。如果生態環境部門是在作出行政處罰后,才發現行政相對人“涉嫌犯罪”,此類情況下先行作出的“行政處罰”并不違法。

關注四:以違法行為人所取得的所有款項計算違法所得,無需考慮合理成本等因素

應該說,生態環境部門對于“違法所得”的概念并不陌生。在生態環境保護領域,不少法律中均有“違法所得”的表述。

《大氣污染防治法》第109條規定“生產超過污染物排放標準的機動車、非道路移動機械的,由省級以上人民政府生態環境主管部門責令改正,沒收違法所得,并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款”;《固體廢物污染環境防治法》第102條規定,企業存在“產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位未依法及時公開固體廢物污染環境防治信息”等行為時,“由生態環境主管部門責令改正,處以罰款,沒收違法所得”。

但是,在具體計算過程中,如何計算“違法所得”的數額、是否要剔除違法行為相對人合理的成本等問題一直沒有明確的界定。

此次《行政處罰法》對此予以了明確。該法第28條規定“違法所得是指實施違法行為所取得的款項。”簡言之,在計算違法所得時,以違法行為人所取得的所有款項計算,而無需考慮行為人在實施違法行為付出的合理成本等因素。應該說,該條規定進一步方便了行政執法,也減少了行政監管過程中的爭議。

關注五:把握3個關鍵,依法運用好“首違不罰”政策

在行政實踐中,“首違不罰”并不是一個新鮮詞。一些行政執法領域早有嘗試和探索。湖南、深圳等地早在多年前就開展交通違法行為首違不罰探索。2020年8月,上海、江蘇、浙江、安徽等長三角稅務部門則聯合出臺了《長江三角洲區域稅務輕微違法行為“首違不罰”清單》。

此次《行政處罰法》首次從法律的角度對此作出明確規定。該法第33條規定“初次違法且危害后果輕微并及時改正的,可以不予行政處罰。”這意味著“首違不罰”即將在生態環境領域推開。從相關領域實踐看,后續國家或者地方極有可能出臺類似的“首違不罰”清單。在此之前,做好“首違不罰”工作,需要把握以下幾個關鍵。

一是“首違不罰”的起點如何界定。

簡言之,首次違法從何時開始計算,是行政相對人歷史上從未有過違法,還是從某個特定的時間段開始計算。關于這一點,還需要相關行政部門進一步進行明確。但是,從現有開展“首違不罰”的相關部門實踐看,“歷史上從未有過違法”顯然難以操作和確定。未來更合理的操作路徑是確定一個具體的時間段,在該時間段內沒有違法,此后出現的違法即視為“首違”。

深圳經濟特區道路交通安全違法行為處罰條例第41條將這一時間段確定為“違法行為發生之日前二十四個月內”。《長江三角洲區域稅務輕微違法行為“首違不罰”清單》將這一時間段確定為“一年內首次違反”。

對于生態環境部門而言,亟需頂層確定具體的操作細則。在此之前,如果地方自行開展實施“首違不罰”規定時,可以自行參照前述相關規定,確定一個相對合理的期限。考慮到生態環境違法行為危害后果較大,處罰額度也較高,該時間段應當相對長一點,以一年以上為宜。

二是準確把握好“首違不罰”的適用條件。

“首違不罰”的適用是有條件,不僅僅是“首違”即可,需要同時滿足“危害后果輕微并及時改正的”要求。值得注意的是,“首違不罰”是與“輕微不處罰”明顯區分的。在“輕微不處罰”中,要求“沒有造成危害后果”。而在“首違不罰”中,則允許“危害后果”的存在,只不過“危害后果”應當是輕微的,并且得到了“及時改正”。

應該說,關于這兩類要求,都是需要相應的客觀證據予以證明的。生態環境執法人員對于此類“首違不罰”案件,要及時固定好相關證據,并在調查中予以體現。

三是依法處理好“首違不罰”的決定形式。

“首違不罰”與違法行為不存在不是一個概念,僅僅是因為危害后果輕微,并且存在及時改正的情況,由行政機關決定不予處罰。

《行政處罰法》第57條規定,調查終結行政機關負責人應當對調查結果進行審查,根據不同情況,分別作出如下決定,“違法行為輕微,依法可以不予行政處罰的,不予行政處罰。”

簡言之,“首違不罰”是調查終結后經過審查作出的決定,該決定并非在立案階段就有了定論。因此,“首違不罰”并不影響案件正常的“立案調查”。同時,考慮到“首違不罰”對后續違法行為的影響,即如果第二次違法必須處罰。對于“首違不罰”以行政處罰決定的形式作出更加合理,而不應以“首違不罰”不予立案,也不宜在立案后予以銷案處理。

關注六:生態環境違法行為追溯期限有可能從“二年”變成“五年”

此前,關于行政違法行為的追溯期限是明確且固定的“二年”。此次《行政處罰法》修訂后,行政違法行為追溯期限有了新的規定。《行政處罰法》第36條規定“違法行為在二年內未被發現的,不再給予行政處罰;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。”

顯然,生態環境領域的違法,顯然有可能涉及“公民生命健康安全”,比如非法填埋處置危險廢物等。該類情況下,生態環境領域極有可能出現五年追溯期的情形。

對于該追溯期限的把握,需要把握兩個關鍵:一是“涉及公民生命健康安全、金融安全”,這一點需要在環境執法調查過程中予以適當體現;二是“有危害后果”。關于危害后果,可能出現兩類理解,一類與“公民生命健康安全、金融安全”相關的危害后果,另一類與“公民生命健康安全、金融安全”無關的后果。對生態環境執法領域而言,此類情況極容易出現,比如環境污染行為,尚未危及“公民生命健康安全、金融安全”,但是造成了環境污染。

從筆者個人理解,《行政處罰法》作出五年追訴期規定的初衷在于保護“公民生命健康安全、金融安全”,因此對于“危害后果”的理解應當是與“公民生命健康安全、金融安全”相關的,而不應當無限放大。對于這一后果的證明,同樣需要在調查中固定相關證據。

生態環境部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》(環政法函[2018]31號)規定,“‘未批先建’違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的,環保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規定,不予行政處罰。”《行政處罰法》2021年7月15日施行后,該條的適用也將作出相應調整。具體的追溯期限,需要生態環境執法部門根據實際調查情況確定。

關注七:輕微程序性違法雖違法但行政處罰依然有效,如當事人拒履行,生態環境部門可申請法院執行

近年來,隨著生態環境執法力度越來越大,行政復議、訴訟率也越來越高。在實際行政處罰過程中,難免出現復議、訴訟中被確認違法的行政處罰案件。

一些地區生態環境部門對于被確認違法的“行政處罰”案件后續如何處理一直很困惑。部分符合條件的案件可以重新作出行政處罰,而有些輕微程序性違法,卻無法補救。

以生態環境領域的行政處罰期限為例,目前《環境行政處罰辦法》規定,“環境保護行政處罰案件應當自立案之日起的3個月內作出處理決定。”但實際辦案過程中,超期辦案的情況并不鮮見。該類案件在復議、訴訟過程中往往被確認違法。

此次,《行政處罰法》第38條規定,“違反法定程序構成重大且明顯違法的,行政處罰無效。”反言之,在輕微違法的情況下,雖然被確認違法,行政處罰仍然是有效的。在該類情況下,行政處罰仍需執行。當事人拒絕履行的,生態環境部門可據此向人民法院申請執行。

關注八:明確在線監控數據運用于行政處罰必須經過“法制和技術”雙審核,這意味著今后生態環境部門還需要開展有效性審核

近年來,隨著生態環境工作的深入推進,在線監控、視頻監控等科技手段已經成為生態環境非現場監管的重要技術支撐。生態環境部在近期印發的《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》(環執法〔2021〕1號)中,明確提出“推進完善法規和標準,強化污染源自動監測數據用于行政處罰。”但在具體監管中,如何正確運用好“污染源自動監測數據”一直困擾著基層生態環境執法部門。

2017年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》,其中第9項內容規定排污單位要落實自行監測數據質量主體責任,“對數據的真實性負責”。該意見第10項規定,“取消環境保護部門負責的有效性審核。重點排污單位自行開展污染源自動監測的手工比對,及時處理異常情況,確保監測數據完整有效。自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據。”

正是基于該相關規定,一些地區生態環境部門一度認為,國家規定了企業對監測數據的主體責任,由企業自行對監測真實性負責。因此,自動監測數據可以直接作為行政處罰依據。

此次,《行政處罰法》對于在線監控等非現場數據的運用提出了明確的條件和標準。《行政處罰法》第41條規定,“行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的,應當經過法制和技術審核,確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯,設置地點應當向社會公布。”

簡言之,在線監控的數據運用必須經過“法制和技術”雙審核。對于在線監控的審核而言,也就是此前生態環境部門開展的有效性審核。盡管國家取消了生態環境部門負責的有效性審核。但如果需要將在線監控數據作為行政處罰的事實依據,還是需要生態環境部門開展有效性審核工作,除非行政相對人已經自行開展了相關工作。

關注九:暗查不等同于執法,要妥善做好環境暗查暗訪工作

行政機關系統內部經常采取“四不兩直”的方式開展調研。在行政執法過程中,行政執法人員也常常采取暗訪的形式獲取第一手的環境違法信息。特別是對于一些隱蔽性、惡意性環境違法而言,暗訪暗查常常能取得出其不意的效果。

但是暗查不等同于執法。此次《行政處罰法》從規范文明執法,以及保護行政相對人的角度,對于暗訪暗查做了某種形式的限制。《行政處罰法》第五十五條規定,“執法人員在調查或者進行檢查時,應當主動向當事人或者有關人員出示執法證件。”“執法人員不出示執法證件的,當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。”

對于生態環境執法人員,要更加注重自身執法行為的規范性,切實做到亮證執法。同時,在暗查暗訪工作中,要準確把握調查行為的界限,在未出示執法證件前,不得隨意開展調查、檢查工作。更為重要的是,要注意做好自身安全防護工作,避免行為不當而得不到法律保護。

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